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近年来，受气候变化影响，极端降雨频发，引发城市洪涝灾害，造成人员伤亡和财产损失，严重制约城市高质量发展。根据联合国政府间气候变化专门委员会发布的《气候变化2021：自然科学基础》，预计未来20年全球气温升高将达到或超过1.5摄氏度时，带来更强的降雨和洪水，10年一遇的降雨概率可能增加50%，降雨强度可能会增加10.5%。在极端降雨下，单纯依靠地下排水管网、排水泵站等传统“灰色设施”难以有效应对洪涝风险，需要统筹城市“蓝绿灰”基础设施，系统提升城市面对洪涝风险的韧性。

“十四五”规划提出，建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市。党的二十大报告也明确要求“加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。“韧性城市”建设成为未来城市发展建设的重要课题。

韧性城市，是指一座城市在面临风险时，能够有效预测、应对并从中恢复的综合能力。城市洪涝韧性是指城市能够及时有效地抵抗、吸收、适应洪涝灾害并从破坏中恢复过来的能力。2023年6月，住房和城乡建设部党组书记、部长倪虹发表题为《谱写住房和城乡建设事业高质量发展新篇章》的文章，提出打造韧性城市要“以城市设计为龙头、以城市体检为基础、以城市更新为抓手、以精细治理为保障”，从规划、实施、管理等方面为韧性城市建设工作指明方向。因此，在建设洪涝韧性城市时，应从工程建设、应急管理等方面系统推进，从区域流域、城市、设施等多层次统筹考虑，全面筑牢城市水安全底线。

强化洪涝统筹提升区域防洪韧性

洪水历来是城市安全的重大威胁，城市防洪安全韧性的建设要统筹河流上下游、城市与周边、山区与平原之间的关系，在系统构建江河流域防洪工程体系的基础上，结合地形地势，强化蓄滞洪区建设，整体提升防御能力。比如，荷兰地势低洼，大量国土面积低于海平面，历史上洪涝灾害严重。为此，荷兰构建贯穿整个西部海岸线、千年一遇的防洪堤工程，用以保障防洪安全；同时，推行“还地于河”等措施，增加容纳空间，提升自然的容灾能力。

对于山区丘陵城市，山洪入城是影响城市洪涝安全的重要因素。例如，今年京津冀强降雨过程中，门头沟城区出现山洪沟道洪水入城，从而导致“马路行洪”，对人员和财产安全产生威胁。因此，要给山洪沟道以空间和通道，有条件的区域尽量“高水高排”，引导山洪从城市外部排入下游水体，减轻其对城市的影响。

强化蓄排结合增强城市空间韧性

在城市层面，规划建设时要结合城市生态环境建设需求及地形地势，保护和恢复涝水调蓄空间，挖潜城市内部蓝绿空间，极端降雨时发挥区域雨洪径流调蓄功能，与传统灰色基础设施联合，共同构建“蓄排结合”的城市排水防涝体系。例如，福建省漳州市西湖滞涝区公园项目所在地原本为地势低洼、极易成涝、居住环境恶劣的城中村，汛期同时受外江顶托、强排泵站设施能力不足等因素影响，导致几个城中村几乎逢雨便涝，生活十分不便。为此，漳州市结合片区整体开发建设，因形就势，将现状低洼片区进行保护、整合，改造为具有调蓄功能的滞涝区公园，建设调蓄水体面积约450亩，实现调蓄容积60万立方米，将片区排涝标准大幅提升至30年一遇。

在城市高密度建设区，新增蓝绿空间、开展大规模排水管网提标改造也较为困难，因此要结合公园绿地、运动场等公共空间，通过合理竖向设计与管理，使其兼具雨洪临时调蓄功能。例如，日本一些城市积极利用公园绿地、球场等区域，通过合理竖向设计与管理，在发生极端降雨时，承担暴雨径流临时调蓄功能，“兼职”承担雨洪调蓄功能，保障片区排涝安全，实现“一地多用、复合利用”。

强化技术措施提高社区和设施承灾韧性

提升建筑物自身洪涝韧性。一是提升建筑物对洪水的抵御性，主要是指防止洪水进入建筑物，包括将建筑底层空间设置为洪水可浸空间、建筑出入口标高设置高于暴雨水位等措施保障建筑在暴雨期间的正常运转；二是实施建筑物对洪水的韧性措施，其作用是尽可能降低已进入建筑的洪水带来的破坏，包括通过优化建筑与外部可通行路径相关联系，形成暴雨来临时的避难空间和疏散路径等措施。

强化地下空间洪涝安全韧性。一是科学制定城市地下空间排水防涝改造技术标准，加快既有地下空间排水防涝改造，比如河南省住房和城乡建设厅2022年发布的城市建（构）筑物地下空间和市政基础设施排水防涝改造技术指导意见，为城市地下空间改造提升提出了具体技术要求和改造标准；二是为提升城市公共建筑、住宅小区和城市公共地下空间排水防涝能力，应严格执行并结合场地情况适度提高城市地下空间设计防护标准。

增强生命线设施抗冲击性。一是对城市基础设施实施分布式布局设置，加强生命线设施互联互通，互为备用；二是开展供电、供水、供气、交通、通信等城市生命线工程专项普查，编制风险清单；三是统筹城市防洪排涝与供水、污水处理等生命线工程建设，结合实际需求不断修订基础设施等领域的新建及改造标准，提升基础设施的抗冲击能力及自保能力。

强化调度预警提升智慧管理韧性

强化暴雨洪涝预警预报。通过打破各行政部门信息壁垒，有效融合气象、水利、住房和城乡建设等相关职能部门资源，夯实洪涝灾害治理数据底板，实现极端暴雨、河湖水位精准预报，提高早期预警能力。

实施洪涝“联排联调”。在城区建立洪涝调度系统，实现预报调度一体化及洪涝联调联控，满足复杂场景应用需求，提升城市生命线和重要保护对象安全保障能力。例如，某市为充分发挥圩区内部水系调蓄空间，实施水务设施一体化系统调度建设，搭建洪涝统筹的调度平台，并通过构建联圩实时错峰调度模型等，提升河湖水系调度的精准度。

增强公众风险管理意识。加大公众宣传教育力度，利用洪涝风险图向社会公布，通过线上线下等多种形式普及暴雨洪涝风险源及避险常识。如北京水务局2022年7月发布了全市城市内涝积水风险地图，并对公众在较低风险区、中等风险区、较高风险区及高风险区的行为活动进行指引，可有效增强公众对积水内涝风险的理解。

我国属于受全球气候变化影响最大的区域之一，在可预见的未来，极端降雨可能更加频繁，建设洪涝韧性城市是保障城市安全发展的必由之路。在以城市更新为契机、加快基础设施尤其是城市防洪排涝设施更新改造的同时，还要积极发挥城市蓝绿空间对暴雨径流的调蓄和缓释作用，在区域流域、城市、社区、建筑等尺度，系统构建洪涝韧性体系，建设“人水和谐”的宜居、韧性、智慧城市。

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