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| 发布时间：2024-01-08 10:32:42 | 来源：中国环境报 | 作者：陈媛媛 | 浏览次数： |
“废止对使用或者提供使用禁止、限制名录内的不可降解一次性塑料制品降低处罚幅度的规定；修改完善违法排放污染水源的污染物的处罚种类；修改地方全面禁放烟花规定。”近日，全国人大常委会法工委主任沈春耀向十四届全国人大常委会第七次会议报告2023年备案审查工作情况，并公布了多起备案审查典型案例。
这是全国人大常委会法工委第七个年度开展备案审查。值得关注的是，在此次备案审查中，有3起典型案例涉及生态环保地方性法规和规范性文件。
地方立法与中央立法不一致并不少见
第一起典型案例：有的地方性法规对单位和个人在经营活动中使用或者提供使用禁止、限制名录内的不可降解一次性塑料制品的违法行为作出处罚规定。法工委经审查认为，该规定对单位和个人相关违法行为处以罚款设置了前提条件，且对个人违法行为设定的处罚数额低于固体废物污染环境防治法规定的处罚幅度，有放松监管之虞。经沟通，制定机关已废止有关法规。
第二起典型案例：有的地方性法规规定，对违法排放污染水源污染物的，应当责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款。法工委经审查认为，该规定与水污染防治法的有关规定不一致，减少了对情节严重的违法企业“责令停业、关闭”的处罚种类，执行中可能带来放松管控的问题。经沟通，制定机关已及时对有关法规作出修改完善，确保生态环保法律得到严格执行。
这已不是第一次发现地方立法与中央立法相抵触的现象了。
2016年11月30日—12月30日，第一轮中央环境保护督察第七环境保护督察组对甘肃省开展了环境保护督察工作，并于2017年4月13日向甘肃省委、省政府进行了反馈。反馈指出， 2013年修订的《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》，允许在自然保护区实验区内开采矿产，违背《矿产资源法》《自然保护区条例》上位法的规定，导致部分自然保护区内违法采矿问题突出。
《立法法》第七十二条规定，省和设区的市人大及其常委会在不同宪法、法律和行政法规等上位法相抵触的前提下，可以制定地方性法规。从法律角度明确了中央立法和地方立法的基本关系。
“立法实践中，地方立法与中央立法不一致并不少见，对此，应当结合具体的条文内容进行具体分析。有些不一致恰恰是地方立法对中央立法拾遗补阙功能的体现；而有些不一致则可能违反‘不抵触原则’。”西北大学法学院教授王社坤说。
为何会出现地方立法与中央立法不一致情况？
生态环境领域地方法律法规因为涉及民生备受关注，成为各地立法重要内容之一。全国人大常委会法工委组织开展重点领域规范性文件集中清理和专项审查工作。
2018年针对生态环保领域，2020年针对野生动物保护领域，2021年针对长江流域保护领域开展规范性文件集中清理和专项审查工作。2022年以来，围绕持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战，对长江流域保护专项清理后续工作进行跟踪督促，继续加大涉及生态资源与环境保护、污染防治、城市绿化等方面法规审查力度，着重审查存在与《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等法律规定不一致的问题。
通过持续开展集中清理工作和专项审查工作，推动党中央重大决策部署和相关领域法律制度的贯彻落实，为生态文明建设和美丽中国建设提供有力法治保障。
为何会存在地方性法规低于或突破上位法的情况？“地方立法与中央立法不符现象的出现存在主客观两方面的原因。” 王社坤说。
“客观方面，与我国的立法体制有很大关系。根据宪法、《立法法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，我国中央立法机关与地方立法机关的立法事项高度重合。同时，由于中央立法通常要兼顾全国的整体情况，因而采取了宜粗不宜细的立法原则。由此，也导致了地方立法的主要功能被界定为弥补中央立法过于原则、粗线条的缺陷。在细化中央立法的过程中，地方立法机关对中央立法的原则性规定的理解可能存在偏差，由此也就导致了地方立法与中央立法的不符。主观方面，也不排除在个别地方立法者为了促进地方经济发展，而通过地方立法‘放水’的方式放松环境监管。” 王社坤说。
地方立法“放水”是在中共中央办公厅、国务院办公厅对外公布的《甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题的通报》（以下简称《通报》）中使用的概念，也是首次以正式文件的形式对地方立法中存在的“放水”问题作出认定。
《通报》指出，《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》历经3次修正，部分规定始终与《自然保护区条例》不一致。突出的表现是将国家规定“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙”等10类活动，缩减为“禁止进行狩猎、垦荒、烧荒”等3类活动，而这3类都是近年来发生频次少、基本已得到控制的事项，其他7类恰恰是近年来频繁发生且对生态环境破坏明显的事项。
王社坤认为，在这种情况下，加强专项审查和清理工作，在重要法律制定或者修改后，及时开展专项审查，督促地方性法规制定机关主动对新制定或者修改的法律不协调、不适应的规定进行清理显得尤为重要。
如何避免地方立法与中央立法冲突？
2015年《立法法》修改后，地方立法主体大幅增加，新制定的地方性法规数量快速增长。2016年以来，全国人大常委会每年收到报送备案的法规比立法法修改前明显增多，基本保持在1000件以上。
相较而言，2023年来自民间的备案审查建议出现锐减状态，但民间力量推动解决的问题并未减少。
第三起典型案例：有的地方性法规规定全面禁止销售、燃放烟花爆竹，有公民和企业对全面禁止性规定提出审查建议。全国人大常委会法工委经审查认为，《大气污染防治法》、国务院制定的烟花爆竹安全管理条例等法律、行政法规对于销售、燃放符合质量标准的烟花爆竹未作全面禁止性规定，同时授权县级以上人民政府可以划定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时段和区域；有关地方性法规关于全面禁止销售、燃放烟花爆竹的规定，与《大气污染防治法》和烟花爆竹安全管理条例的有关规定不一致；关于全面禁售、禁燃的问题，认识上有分歧，实践中也较难执行，应当按照上位法规定的精神予以修改。经沟通，制定机关已同意对相关规定尽快作出修改。
“避免地方立法与上位法不符，需要制定机关在立法草案审议过程中加强对地方性法规的合法性审查，尤其是对增设公民义务、增加公民负担的条款的审查。可以考虑委托第三方专业机构对地方性法规开展立法评估，促进地方立法质量的提高。此外，省级人大对报批的设区市地方性法规进行审查时，也应当对其合法性进行实质性审查。”王社坤说。
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