1、政策环境变化推动转型

近年来，围绕生态文明建设与高质量发展目标，相关部门密集出台《中华人民共和国水污染防治法》《城镇供水价格管理办法》等政策法规目标，明确要求水务企业提升服务标准、优化资源配置，并推动水务行业向低碳化、循环化方向转型。同时，水利部“十四五”规划提出智慧水利建设目标，倒逼水务集团加速数字化改革进程。一方面政策红利不断释放，为企业发展带来新的机遇；另一方面监管要求日益趋严，促使企业必须积极变革以适应新的政策导向。

2、技术变革重构产业生态

数字技术正深度重塑城市水务产业格局。通过数字孪生技术，水务集团构建水网系统，实时监测管网运行状态，精准预测潜在风险，显著提升运维效率。AI算法整合气象、人口等多维数据，动态优化供水调度策略，降低系统能耗。智能水表与用户端应用结合，推动“按需供水”服务模式，强化公众节水意识。技术变革不仅驱动水务服务从被动响应转向主动治理，更催生智慧水务平台、智能监测设备等新业态，形成“技术研发—场景应用—产业升级”的生态闭环，为城市水系统注入绿色、韧性发展的新动能。

3、城市发展催生服务升级需求

城市化进程的加速与产业结构的升级，驱动水务集团从传统供水服务向综合性水生态服务转型。随着城市规模扩张与功能多元化，单一的水资源供给已无法满足工业循环用水、生态修复、雨洪管理等复合型需求，业务范围逐步向再生水利用、流域治理、智慧节水等领域延伸。服务模式从被动响应转向主动协同，通过定制化用水方案、全周期水质监管及应急保障体系，强化与城市规划、产业布局的深度衔接。区域协同发展需求进一步推动水务集团打破行政边界，构建跨区域水源调配与生态共治机制。为适应变革，企业内部加速组织创新，整合技术研发、数字化运营与生态服务能力，形成以水资源高效利用为核心、环境效益与城市发展共生共赢的新格局。

传统的城市水务集团组织模式主要为职能制，在该管理模式下，尽管有利于专业化的分工，但部门壁垒问题日益凸显，职能条块分割导致跨部门协作成本高、决策链条冗长。尤其在应急响应、资源调配等场景中暴露出协调机制僵化的问题。同时，业务的条块分割造成技术系统与数据资源的分散化，难以形成跨部门联动的数字化管理闭环，智能化监测、预警与调度等先进技术难以发挥整合效应。不仅增加了管理成本，阻碍了服务流程优化与资源的集约化配置。因此，亟须通过组织变革提升整体响应速度与执行效率。

2、业务扩张倒逼管理体系升级

随着城市水务集团业务向供排水一体化、再生水利用等多元化领域延伸，传统单一供水业务为核心的组织架构难以适应发展需求。新兴业务与既有体系在资源统筹、技术标准、考核激励等环节存在结构性矛盾，原有条块分割的职能型管理模式制约了业务的技术融合与价值协同。为突破发展瓶颈，企业亟须通过组织形态创新重构管理体系，构建新型管理架构，以强化战略统筹，建立跨业务协同机制实现资源动态配置，同步完善风险防控体系，确保多元化业务在战略目标牵引下形成整体效能提升的良性发展格局。

3、数字化转型驱动组织能力重构

智慧水务建设进程加速暴露出传统组织与技术变革的适配矛盾。业务部门与信息技术部门的目标差异导致系统开发与场景应用脱节，数据治理体系不完善制约了数字化价值释放。现有组织架构缺乏复合型人才培养机制，难以满足智能监测、数据分析等新兴岗位的能力要求。亟须建立跨职能协作平台，推动技术、业务、管理三端深度融合，形成数字化转型的可持续支撑体系。

组织结构优化需要从顶层设计维度重构组织逻辑。基于战略决定组织，组织适配战略的关系，围绕城市水安全、服务升级、数字化转型等战略目标，打破传统职能壁垒，从集团各层级设置上，构建“战略管控层－价值创造层－项目执行层”三级架构。战略管控层聚焦政策对接与资本运作，价值创造层按水务产业链关键环节组建专业化业务集群，项目执行层负责具体的业务。同步建立战略导向的权责分配机制，通过绩效结果实现组织单元与战略目标的动态校准，形成战略驱动型组织，确保组织架构成为战略落地的核心支撑载体。

职能型是水务集团常见的传统组织结构模式，其核心特征在于垂直层级管理与职能专业化分工，按业务职能划分部门（如供水部、排水部、工程部等），形成“集团总部－职能部门－基层单位”三级管理体系，具有纵向集权与横向分工并行的特点，决策权集中于高层，下级部门严格遵循指令执行；各职能部门专注于专业领域（如水质检测、管网维护），通过标准化流程与清晰权责划分实现专业化运作。

2、模式特征

职能型结构在纵向管理上呈现显著优势，基于专业化分工的部门设置，有利于专业技术人才的培养和业务上的经验沉淀。同时，垂直集权的决策体系，能够通过统一调度调配人、财、物资源，保障公共服务的稳定性。另外清晰的权责划分减少部门间任务重叠，明确部门责任，绩效考核更有针对性。

由于职能部门间存在专业壁垒，涉及跨领域协作的项目（如智慧水务、工程设计与运营）容易出现沟通成本高，协同效率低的问题。另外，由于高度依赖高层决策的机制，在面临新兴业务拓展时往往反应较慢，基层部门需要逐层上报请示，错失市场机会，长期集权的管理还会导致高层管理者陷入日常事务决策中，制约企业战略转型能力。

3、模式应用

职能型的组织结构，对于城市水务集团而言，适用于业务结构稳定，尤其是聚焦传统供水、排水服务且政策波动影响较小的区域性集团，例如承担区县饮用水保障的单一经营集团，业务范围更多以集团所在的行政区域划分。同时，业务要求较为标准化，通过自上而下的制度规范消除操作偏差。

4、实施案例——安徽定远水务

安徽定远县城乡水务投资建设有限公司成立于2018年，位于安徽省滁州市，其主要负责县城内自来水生产与供应，污水处理及相关的管道维护业务。由于该公司的业务相对单一，主要围绕自来水与污水处理相关的业务，针对县城及下辖的乡镇，客户需求较为一致，主要差异在于供水厂与用户的距离。采用职能制的形式，实现专业化的分工，快速响应区域用水需求，提高管理效率。

图3-2 北京首创环保集团组织架构

矩阵型组织架构通常是基于复杂业务场景及多项目管理需求下的一种组织形式，其核心在于融合“职能”与“项目”双维度，形成纵横交错的协作网络。在矩阵架构下，员工既隶属原职能部门（如研发、营销），又参与跨职能项目组，形成纵横交错的网状结构。对于城市水务集团，其组织结构通常体现为，集团总部职能中心——区域/项目团队的形式。

2、模式特征

矩阵型架构资源整合效率与灵活性。通过打破部门壁垒，不同领域的专业人员可根据项目需求动态调配，实现跨部门协作与资源共享，尤其在复杂产品或市场快速变化的场景中，企业能更敏捷地响应外部环境变动。同时，项目导向的特性有助于培养员工的多元化技能，通过跨职能合作激发创新性解决方案，例如研发与市场的紧密联动可加速产品迭代。

但矩阵型组织架构的“双重汇报”机制易引发权责冲突与管理内耗，员工需要同时向职能经理和项目经理汇报，可能导致权责冲突或决策延迟，尤其在考核机制不清晰时易引发内部矛盾。此外，多线沟通的高频需求可能降低执行效率，项目优先级与资源分配的冲突也可能加剧部门间竞争，绩效考核指标较多，管理复杂度较高。

3、模式应用

采用矩阵型组织结构，通常适用于业务以项目驱动，且复杂多样又相互关联的情况。要求能快速响应市场变化，对资源共享与优化配置需求高，强调创新研发，同时企业规模较大、管理层次多，需要提升管理效能，以灵活调配资源、促进协作，适应多变的业务与市场环境。同时，也需要集团公司具备较强内部协作文化与成熟信息管理系统支撑的组织，确保多维目标下的权责明晰与沟通成本可控。

4、实施案例——天津创业环保

天津创业环保集团成立于2001年，总资产达210亿元，业务包括污水处理、再生水、供水、环保技术产品、危废污泥处理业务等，业务覆盖15个省、自治区、直辖市。

天津创业环保集团的组织结构有以下特点：

采取“总部各职能中心+项目公司”制的分权管理模式，提高经营主体的积极性。天津创业环保集团具有“业务板块多、项目公司多、市场范围广”的特点。各区域/业务线的项目公司作为利润中心，直接对接地方政府和客户需求，项目经理对项目整体进度、成本及客户满意度负责，同时接受总部对应职能中心的专业指导，并在总部标准化流程（如安全规范）基础上，可依据地方政策调整运营策略。其他各职能中心，则负责专业化能力建设，为项目执行提供专业保障。该模式下，天津创业环保既能通过总部集约化管理提效降本，又可依托项目公司灵活响应区域差异需求，适合其“跨区域环保服务+技术密集型”的业务特性。

图3-4 北控水务集团组织架构（2014）

水务集团的流程型组织结构是一种以业务流程为核心、强调跨职能协作的组织设计方式，适用于水务行业高度依赖流程标准化和高效协调的特性。将传统按职能划分的部门，重组为覆盖端到端业务流程的跨部门团队，形成“前端－中端－后端”协同体系。前端客户服务中台整合线上线下服务触点，通过标准化流程与智能交互系统实现需求精准响应；中端智慧水务平台依托物联网与大数据技术，构建生产调度、管网监测、水质分析等核心业务的中枢决策系统；后端共享服务中心则集中处理财务、人力、物资等支撑性职能，形成标准化服务输出模块。

2、模式特征

流程型结构的核心优势在于打破部门壁垒，通过端到端流程主导实现高效协同与资源整合。流程型组织能减少跨部门交接的时间损耗，显著提高响应效率。同时，以客户需求为中心的设计理念推动服务标准化与一致性，数据驱动的监控体系进一步强化透明化决策，优化资源配置。流程型组织结构更适应规模化、数字化转型需求，可兼顾运营效率与服务能力提升。

但同时，流程型的组织结构会对传统职能部门权责重构，可能引发利益冲突，同时，流程型组织高度依赖数字化系统，加之，公司绩效考核往往需要从单一职能指标向综合流程指标变化，设计复杂度较高。另外，流程协同也会弱化专业领域的纵深发展，影响技术创新能力。

3、模式应用

混合型组织架构是一种结合多种传统管理模式优点的复合型结构，通常在规模较大、业务多元化或处于快速变革期的企业中使用。其核心特征在于通过模块化设计打破单一管理逻辑，既保留职能型架构的专业分工效率，又融合事业部制的市场导向优势，同时可能嵌入矩阵式的跨部门协作机制。在实际运作中表现为灵活的资源配置体系——核心职能部门（如财务、人力）保持纵向垂直管理以确保专业化深度，而针对特定产品或区域的事业部则拥有横向决策权，实现快速市场响应。

2、模式特征

混合型架构最大优势在于整合资源效率与市场灵敏度。首先，通过职能部门的垂直管理维持核心业务的专业化运营，降低重复建设成本；同时按产品或区域划分的事业部能灵活应对市场变化，缩短决策链条。其次，跨部门协作机制（如矩阵式项目组）促进知识共享与创新孵化，避免部门壁垒。此外，分散化的业务单元可降低单一市场风险，而中央管控又能确保战略协同。

但混合型的组织架构最大的挑战在于增加了管理复杂度。双重或多重汇报关系易引发权责模糊，导致跨部门冲突和决策延迟，高协调成本需依赖成熟的信息系统和高层统筹能力，否则易出现信息孤岛。同时，对管理者要求严苛，既需精通专业领域又要具备跨体系协作视野，培养成本较高。长期而言，若平衡机制失效，可能出现组织冗余或创新动力衰减，例如资源过度向成熟业务倾斜而忽视新兴机会。

3、模式应用

混合型组织架构适用于具有多元化业务布局及战略转型需求的城市水务集团。通常同时承担民生供水保障与市场化拓展双重任务：在核心供水、污水处理等基础服务板块采用职能型架构，确保运营稳定性和成本控制；而对水务工程、再生资源开发或智慧水务等创新业务，则设立事业部制单元，通过独立核算快速响应项目及技术需求。对于跨区域运营的集团，混合模式能协调规模效应与属地化管理——总部通过集中采购、技术标准制定维持统一性，而地方子公司可根据区域水质特性、政策环境灵活调整服务方案。

4、实施案例——北控水务（2018-2024）

北控水务集团在这一时期的发展，根据外部环境变化而进行调整，一方面污染防治攻坚战仍然在进一步释放污染治理需求，环保产业仍处于高速发展的轨道上；但是另一方面，在国家金融风险严控的大背景下，市场资本遭遇冷风，不少上市的环保企业均出现了现金流危机，过往高增长的业绩已风光不再。公司提出经营理念转变，由机会导向转向资源导向，并逐步向战略导向过渡，各业务单位迅速向综合性投资业务工作主体转变，从区域上按属地化成立五个大区，建立大区制的组织结构。结合行业特性，以流域为分类，设有三峡公司，以及海外事业部和村镇事业部。结合业务专业性，设置有专家工作室。结合项目的专项任务，设置任务工作组。考虑到其下拥有诸多分子公司，其整个公司的组织结构包括职能型、区域型、事业部型、矩阵型等多个维度。

图4-1 组织结构与企业生命周期的演变

整体而言，城市水务集团的组织模式演进呈现出显著的阶段性与变革性特征，其路径转型围绕提升管理效能、适应市场竞争及响应公共利益需求三大核心目标展开。在早期发展阶段，水务集团多采用传统的职能型结构，按照规划建设、生产调度、管网维护等专业性的职能划分部门。随着业务不断发展，城市水务集团业务不断多元化，事业部制或跨区域设立分子公司，进行独立核算，赋予事业部或子公司一定的权限，提升细分领域的竞争力。伴随着企业管理水平的提高，新技术的应用，以及在业务上项目制管理的要求，需要进行动态化的管理，矩阵型结构的引入，通过项目部+职能中心的双重架构，保障技术标准的统一执行，又强化项目导向的资源配置，平衡专业纵深与协作效率。同时，在当前政策及市场竞争的驱动下，数字化转型浪潮推动水务组织向业务流程化升级，建立从水源监控到用户服务端到端的数字化流程链。

表4-1 组织结构及应用特点

在城市水务集团的组织变革中，需要注意以下问题。

一是战略导向与组织的动态适配。城市水务集团以战略目标为核心，推动组织与人才的动态适配。面对水资源集约化、服务智慧化等趋势，集团通过战略解码将政策要求、市场需求转化为组织能力建设清单，例如围绕智慧水务成立专有的事业部，整合研发、运维等资源，打破层级分割，增强内部协同。为更好地迎合市场需求，通过授权一线部门，减少管理层级，进行扁平化管理，缩短响应链条等方式，增强前端市场部门的灵活性。通过组织结构的优化，确保顶层目标到一线执行部门的纵向穿透以及资源的横向协同，驱动战略与组织的动态适配。

二是组织变革节奏的把控同样至关重要。水务集团在推进组织变革时，需要循序渐进，平衡效率与稳定。短期可以职能精简和小单元试点切入，针对冗余层级或职能弱项，减少人员或增强职能，缩减决策链条，验证可行性。中期通过流程优化强化协同，基于试点反馈拆分或合并部门，梳理部门决策清单，并与其他部门厘清流程，强化横向协同机制。长期通过制度文化固化组织变革成果，完善组织各岗位的权责，通过培训轮岗等培养复合型团队，依托数字化工具，通过标准化、能力化及数字化，推动组织变革的深层内化。

三是积极通过科技赋能组织发展。通过智慧水务平台整合物联网、AI与大数据，实现管网监测、水质分析等业务的智能化管理，提升决策效率与响应速度。并推动组织形态创新，如以“专业团队+项目制”突破层级限制，支持跨区域协同。通过建立灵活的组织架构和创新的管理模式，更好地应对智慧水务时代的挑战，实现可持续发展。