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| 发布时间：2020-01-16 09:29:32 | 来源：重庆法制报 | 作者：本站编辑 | 浏览次数： |
三峡库区碧波荡漾，飞鸟起舞，生态环境越来越好。
编者按
神州大地江湖密布，但谁能相信我国是一个干旱缺水严重的国家，但这又确实是事实。中国淡水资源总量占全球水资源的比例为6%，但人均水资源量只有2300立方米，仅为世界平均水平的1/4。长江自西而东横贯我国中部，流域面积达180万平方公里，约占中国陆地总面积的1／5，拥有占全国1／3的淡水资源。而三峡库区作为全国最大的淡水资源战略储备库，维系着全国35%淡水资源涵养和长江中下游3亿多人饮水安全。
一个国家一个地区能否健康、快速发展，水和其他资源一样重要。如何把淡水资源上升到战略高度，保证“水安全”一直是重庆大学法学院博士研究生、重庆大学生态法治研究中心研究人员谢忠洲的研究课题。谢忠洲的论文《论淡水资源战略储备库的概念塑造和制度建构》荣获了本届“中国三峡库区生态保护法治论坛”征集论文的一等奖。淡水资源战略储备库的建设是保障国家安全的重要制度之一。如何在《长江保护法》的立法工作中切实回应这一问题，关注具体制度设计的架构，以期发挥好三峡库区淡水资源战略储备库的功能定位？重庆法制报记者就此专门对谢忠洲进行了采访。
大江奔流 我国仍是贫水国
尽管孕育了中华文明的长江和黄河依然奔流不息，尽管新中国成立后兴建了水库8万多座，总蓄水能力达5000亿立方米，加上无数引水、抽水设施，使全国供水规模从1000亿立方米增长到5800亿立方米。但是，今天的中国却不得不面对被联合国认定为“水资源紧缺国家”的现实。
“水多了，水少了，水脏了，水浑了”，这是目前我国水利部门不得不面临的“四大难题”。水多：洪涝灾害仍是部分地区发展的心腹大患。20世纪90年代的10年中，主要江河流域有6年发生大洪水。水少：供给和需求不平衡。河道外用水较多，造成了河水断流，地下水位下降等。水脏：水环境污染等。水浑：包括水土流失，地下水位下降所引发的一系列生态环境问题。
中国淡水资源总量占全球水资源的比例为6%，但人均水资源量只有2300立方米，仅为世界平均水平的1/4。加上我国水资源整体分布不均衡：南方水多、北方水少，东部多、西部少，山区多、平原少。
资料显示，我国约四分之一的省份面临严重缺水问题，随着城镇化人口增加以及污染情况，用水需求不断增长，水资源短缺问题愈发严重。淡水资源的奇缺，使得长江三峡库区的淡水资源更加显得弥足珍贵，如何保护好这些珍贵的淡水，就显得尤为重要，“这不是一件小事，也不是一省一市一县的事，而是国家大事。”谢忠洲告诉记者。
饮水安全 必须融入国家战略
近年来，水危机的信号已经在幅员辽阔的国土上频频闪动。最近的中国农业资源调查显示，几乎中国所有平原地区都出现了不同程度的地下水位下降。南方一些水资源相对丰沛的地区也因地表水的严重污染而大量开采地下水，造成了地面沉降。
目前，全国670多座大中城市中，有400多座城市不同程度缺水，淡水资源的充足性在很大程度上影响着我国国民经济发展的稳定性和可持续性。而从淡水资源的分布来看，长江流域1956——2000年平均水资源总量为9958亿m3，占全国水资源总量的35%，其中地表水资源量为9856亿m3，占全国地表水资源量的36%，居全国十大区地表水资源量之首。因此，在淡水资源相对丰富的三峡库区进行淡水资源战略储备，淡水资源的储备有利于维护国家安全。
谢忠洲认为，三峡库区是“淡水资源战略储备库”，不能把淡水资源储备片面地理解为饮用水储备，不能把淡水资源储备和应急储备混为一谈，不能把淡水资源储备和三峡库区完全等同，不能弱化淡水资源储备库建设突出政府责任。针对淡水资源保护的特殊性，从风险社会理论出发，需要建立起经常性储备和应急储备并行的二级储备体系。淡水资源战略储备库强调“库”的概念，就意味着需要持续得到资金支持，中央和地方应当通过专项转移支付、财政措施等加大投入，保证各项工程措施、具体制度的实施，这要求具有持续性的投入，并在淡水资源战略储备库的建设中形成规范、系统的具体规定。
上升立法 依法护水水更绿
那么，如何真正保护、利用好三峡库区的淡水资源，保证我们大半个中国的“水安全”，谢忠洲认为，从战略角度去看三峡库区淡水资源的储备、保护、利用，最终必须上升到立法层面，并且立法过程应该是渐进式的：前阶段是法律的“空白期”，涉及淡水资源战略储备库建设的制度尚不明晰，也并未形成比较一致的经验和内容。因此，在现有《水法》《水污染防治法》等有关法律法规的指引下，需要通过倡议性、粗线条的制度设计初步完成三峡库区淡水资源战略储备库。
眼下是法律初创期，正在进行立法工作的《长江保护法》，需要在制度设计上初步确定三峡库区淡水资源战略储备库相应制度设计的内容，以原则性、宏观性的制度框架，同时，注重强化制度设计可操作性，保证法律法规和政策的互动协同，保障制度框架整体性。但同时考虑到政策制定依赖于长期的实践经验，目前需要制度留白，待实践经验有相当积累后，回应性地调整有关法律法规和政策，进一步增强制度的可操作性。此外，储备的基本立法、淡水资源储备的专门立法也需要予以关注。通过《长江保护法》有关条文设计和淡水资源储备的专门立法相协调，初步形成我国淡水资源战略储备库的法律制度体系。
今后还要经历法律完善期，在一定时间行政实践和政策积累的基础上，有关制度设计需要以比较严格的评估审查。在此过程中需要清晰厘定有关政策和法律的显著关联性，注重二者的衔接和协调。在淡水资源战略储备库建设中相互的互动和协调主要呈现为两个面向：一是法律修订过程中，需要将政策区分为短期不成熟政策、中长期成熟政策，在制定淡水资源战略储备库有关法律制度时，可以审慎地推动中长期成熟政策的法律化，以保证淡水资源战略储备库建设的长期性、稳定性；二是调整性、难以长期化的政策制定中，需要秉持合法性的考量，保证淡水资源战略储备库建设可以因地制宜，保证制度设计的灵活性和可操作性。
谢忠洲还认为，除此之外还要建构“多样化”制度工具，建立储备总量控制制度和储备均衡轮换制度，建立联席会议制度和库区日常巡查制度，建立水库应急管理制度，还要有储备动用权的法定化，以及建立库周生态保护带建设制度。同时，加强三峡库区生态文明建设的重要内容，也可以作为推动渝东北长江经济带生态优先绿色发展示范区建设工作的重要突破口。从风险社会的角度出发，淡水资源战略储备库的建设是保障国家安全的重要制度之一。因此，在《长江保护法》的立法工作中，需要切实回应这一问题，关注具体制度设计的架构，以期发挥好三峡库区淡水资源战略储备库的功能定位。当然，基于法律体系性建构的客观诉求，在淡水资源战略储备库建设、维护和有效利用中，《长江保护法》立法过程中，需要重视立法过程中与《水法》《水污染防治法》等现有法律法规的协调和整合，同时，基于淡水资源储备的重要作用，从资源储备制度的体系考量出发，也需为淡水资源战略储备专门法律规范建设预留必要空间。
